A importância do mercado de seguros no ambiente da infraestrutura

Autor Andre Dabus, diretor de Infraestrutura e Construção da Marsh Brasil. Publicado originalmente por JOTA.

O mercado de seguros exerce um papel fundamental no desenvolvimento da infraestrutura no Brasil.

Até a década de 1990, o investimento público foi o principal veículo para viabilização e entrega da infraestrutura urbana e social para população. Em 1995, com o advento da lei de Concessões 8987/95, tivemos o início de um novo capítulo no desenvolvimento da infraestrutura brasileira, através da presença do setor privado, representado, na época, por empresas de engenharia que participaram dos primeiros leilões de rodovias federais e estaduais.

Os contratos de concessão celebrados naquele período foram concebidos partindo da premissa de que a integralidade dos riscos da concessão deveria ser transferida ao concessionário privado.

Diferentemente do administrador público que não tinha cultura e experiência no gerenciamento de riscos, as empresas de engenharia perceberam que assumir todos riscos de uma concessão por períodos de longo prazo poderia inviabilizar a participação no programa de concessões, caso não houvesse um instrumento eficiente que permitisse a transferência de uma parcela considerável dos riscos do projeto, muitos deles, até então desconhecidos.

Naquela época, as empresas brasileiras de engenharia tinham como principal escopo construir obras públicas e privadas e não possuíam experiência prévia na gestão e operação de serviços públicos, como rodovias.

Na outra ponta, o administrador público, representando o Estado, percebeu que entregar um ativo público para o concessionário privado por período de longo prazo sem uma estrutura robusta de garantias, além de contrariar o disposto no capítulo das garantias previsto na lei de Licitações 8666/93, poderia expor em demasia o patrimônio público, caso o concessionário privado não cumprisse com as obrigações assumidas no contrato de concessão.

Foi a partir daí que o mercado segurador se apresentou como verdadeiro aliado do programa de concessões brasileiro, oferecendo produtos e serviços que tradicionalmente eram contratados para mitigação de riscos em empreendimentos privados.

Na ótica do poder concedente, o seguro garantia nas modalidades de Bid Bond e Performance Bond foram utilizados para garantir, respectivamente, prejuízos decorrentes da não assinatura do contrato de concessão pelo concessionário privado e, também, por não cumprir as obrigações previstas no contrato de concessão, dentre as quais o pagamento do ônus, funções de ampliação e operação do sistema concedido.

Já os concessionários privados utilizaram os produtos e serviços disponíveis no mercado segurador brasileiro para atender as exigências dos editais de licitação e contratos e mitigar os riscos inerentes a implantação e operação desta nova modalidade de contratação pública.

A grande maioria dos contratos de concessão celebrados na década de 1990, além de prever inúmeras modalidades de seguros, tais como seguros de riscos de engenharia, operacionais, responsabilidade civil, lucros cessantes, veículos, equipamentos, também especificavam limites mínimos de coberturas, além das franquias máximas.

O mercado de seguros se esforçava para entender e atender as exigências de seus clientes, lembrando que não existia um clausulado especifico e padronizado para contratação de apólices de seguro para esta nova modalidade contratual, o Contrato de Concessão de Serviços Públicos.

A partir de 2004, com surgimento da lei 11.079 de PPPs – Parcerias Público Privadas, um novo elemento foi introduzido nas discussões iniciais entre os interessados em participar de concessões administrativas e patrocinadas.

A matriz de riscos surgiu como mecanismo objetivo que permitiria o compartilhamento de riscos entre os entes público e privado, atraindo outros interessados em participar do programa de concessões, como os operadores internacionais que já tinham experiência em contratos de concessão de longo prazo. A matriz de riscos passou a ser parte fundamental, inclusive dos contratos de concessão comum.

Estabelecidos os riscos de cada uma das partes do contrato de concessão, surgiu um novo dilema a ser enfrentado:

O que fazer com os riscos não gerenciáveis que não são amparados pelo mercado segurador privado, pela dificuldade natural em prever, quantificar e qualificar as consequências econômicas e financeiras de sua materialização? (Como exemplo, podemos citar os riscos de demanda, crédito, político e variação cambial)

A solução natural foi contingencia-los e precifica-los nas tarifas cobradas dos usuários, transferindo ao mercado segurador privado apenas os riscos gerenciáveis e seguráveis, com base nas apólices de seguros disponibilizadas por seguradores.

Em 2013, por iniciativa do Governo Federal, foi criada a ABGF – Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores, que tinha como principal objetivo garantir os riscos não gerenciáveis através de um instrumento denominado certificado de garantia, que, em caso de disputas entre concedente e concessionário, poderia adiantar a parte garantida dos recursos financeiros para evitar descontinuidade dos investimentos ou do contrato de concessão. A ABGF até hoje não foi capitalizada e não conseguiu atingir os objetivos iniciais. Atualmente faz parte do programa de privatização do Governo Federal.

Recentemente, o Governo do Estado de São Paulo introduziu nos novos contratos de concessão de rodovias cláusulas específicas para atenuar as consequências econômicas e financeiras da incidência de riscos não gerenciáveis, tais como demanda, vício oculto e variação cambial, visando a atrair novos investidores nos programas de concessão. Trata-se de uma iniciativa que vem sendo aplicada e aprimorada em contratos de concessões de outros estados e do Governo Federal.

Nos últimos 25 anos, a indústria de seguros no Brasil amparou uma gama considerável dos riscos gerenciáveis e seguráveis em projetos de infraestrutura, desde as etapas de licitação, assinatura dos contratos, ampliação e operação de concessões comuns, administrativas e patrocinadas. Muitos acidentes de grande vulto ocorreram e foram indenizados, permitindo a estabilidade e continuidade dos contratos de concessão.

Entretanto, ainda temos muito a fazer e contribuir para esta nova etapa do desenvolvimento da infraestrutura no Brasil que demandará investimentos privados significativos. O poder concedente, concessionários, usuários, financiadores e investidores serão os principais beneficiários de um programa de seguros e garantias bem estruturado em conformidade com a matriz de riscos dos projetos.

Soluções inovadoras, ferramentas de gestão e mitigação de riscos, bem como novas modalidades de seguros – seguros ambientais, (proteção ao meio ambiente) e riscos cibernéticos (ampara prejuízos decorrentes de ataques cibernéticos) – são alguns exemplos de novas modalidades de seguros que podem ser contratadas, ampliando a segurança dos contratos de concessão atuais e os futuros.

Em relação a financiabilidade de projetos, será necessário reinventar a estrutura de garantias necessária para ter acesso aos recursos de longo prazo, do contrário, apesar da existência dos recursos financeiros, os investidores privados poderão ter dificuldade em recebe-los diante da exigência de fianças bancárias pré-completion, que, além de comprometerem o limite de crédito das empresas, possuem custos elevados.

Neste contexto, o seguro garantia de Completion Bond surge como a melhor alternativa se comparada com as cartas de fiança bancária tradicionais, desde que todas as partes entendam a extensão dos riscos cobertos e excluídos. Esta modalidade de seguros garante que o projeto objeto do contrato de financiamento seja concluído.

Caso o tomador da garantia não cumpra as obrigações previstas no contrato de financiamento, a seguradora poderá optar por concluir o projeto ou pagar o valor devido ao financiador, de acordo com as disposições estabelecidas por condições gerais, especiais e particulares das apólices de seguro.

Vale lembrar que não existe uma única apólice de seguros capaz de cobrir todos os riscos decorrentes de contratos de financiamento, entretanto, é possível estruturar um programa de seguros eficiente em conformidade com a matriz de riscos do projeto, evitando sobreposição de coberturas e otimizando os custos do projeto.

Não há dúvidas que estamos diante de uma nova janela de oportunidades e, diferentemente do cenário observado na década de 1990, o mercado de seguros está melhor preparado e capacitado para dar sustentabilidade e impulsionar o desenvolvimento da infraestrutura no Brasil.